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　　近日，国家发展和改革委员会等十五部门和单位联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》〔发改价格（2020）473号〕（以下简称《指导意见》）。为让大家更好地理解文件精神和贯彻执行，应工业和信息化部等部委工作安排，中国砂石协会组织有关专家对《指导意见》相关内容进行了解读。
　　从国家的发展方向和砂石产业的短期来看，提高机制砂石供应量，保障供给至关重要。从砂石产业的长期发展来看，推进机制砂石产业高质量发展是必然选择。
　　一、为什么要大力发展和推广应用机制砂石？
　　我国石矿资源丰富，机制砂石原材料来源丰富，除多个常见矿种适合制备机制砂石外，多种尾矿、废石也可以制备品质优良的机制砂石。机制砂石可采用工业化生产，且生产过程基本不受天气、汛期等因素影响，产量和产品质量稳定；成品砂石级配、粒型、石粉含量等指标更可控，可达到精品砂石标准。目前，机制砂石在世界范围内的推广应用已有多年历史，很多工程项目都早已使用机制砂来替代河砂，技术成熟，性能可靠。
　　1、生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。由于天然砂石资源有限，无规划、不科学的开采天然砂石资源，对生态环境造成了严重破坏。推动传统砂石产业转型升级和绿色发展，已迫在眉睫。高质量发展机制砂石将成为新时代生态文明建设的必由之路。
　　2、现代化机制砂石标准化工厂生产的优质砂石骨料，其品质已达到或超过天然砂石的品质。
　　3、机制砂石工业体系基本完善，正在建立健全标准体系和质量管控日益齐备，机制砂石产量、质量、价格稳定，能为经济建设源源不断提供丰富的原材料。
　　4、机制砂石产业可带动资源勘查、采矿、爆破、矿山运输、砂石生产工艺、技术、装备、检验、教育、培训、人才输出，以及近年来出现的智能制造和智慧矿山等上下游相关产业健康发展，创造相关工业产值高达数万亿元，机制砂石已经成为经济稳增长，新基建发展的“发动机和增长极”，起到发展壮大制造业、培育稳定持续税源，增强经济发展新动力的关键支撑作用。
　　5、目前，机制砂石是自然界最大宗的矿产品和基础建筑材料，中国已经是全球最大的应用机制砂石的市场，每年使用量约200亿吨，产值2万亿元，约占全球的一半。全球最大的市场和全球最大的机制砂石企业都在中国。
　　伴随着中国经济转向高质量发展和新基建的提速发力，作为工程建设的基础建筑材料——中国砂石工业的高质量发展仍有巨大潜力，未来不可预期。
　　二、如何确保产业健康发展，保障供给？
　　面对各地砂石严重短缺的严峻形势，确保国家和各地基建投资形成实物量，保障供给至关重要。其途径主要包括：采取各种相应措施，促进现有机制砂石矿山企业达产；对已经关停的砂石企业，经过合法重组和整改后，加快投入生产；对矿权即将到期的砂石企业，可根据实际情况延长矿业权期限，并批复相应的砂石矿资源，依靠原有生产线设备生产砂石骨料；鼓励利用尾矿、废石生产机制砂石；积极投放砂石采矿权，加强资源丰富地区和需求量大的地区的衔接。对主要运输通道原有的分散的小企业进行整合重组，布局大型砂石生产基地，改变行业落后小散乱的局面；充分利用现有装饰石材矿山、铁矿、有色金属矿等产生的尾矿、废石生产机制砂石骨料；针对我国机制砂石产能充足地区，如河北承德、唐山，贵州等地，加快建设机制砂石运输专用通道，扩大砂石销售途径，促进当地企业释放产能。
　　三、为什么要加快形成机制砂石优质产能，又如何实现？
　　当前，机制砂石骨料正迅速替代天然砂石广泛用于建筑等基础设施建设市场，但从整体上看，尚有部分企业机制砂石的质量指标较差，表现为粗骨料（石子）颗粒形状差；机制砂存在着级配不良、石粉过多、粒形不好的普遍现象，甚至还有风化砂混入砂石供应链的情况。如何尽快实现机制砂石优质产能，主要途径在于以下几个方面：
　　1、提高门槛，在大中型砂石加工生产基地的布局、审批和验收中要求具有生产高品质骨料的能力和水平；在砂石行业企业资格评价、认证等工作中将优质产能要求列入条款。技术依据是T/CBMF38-2018T/CAATB001-2018《高性能混凝土用骨料》或JG/T568-2019《高性能混凝土用骨料》。
　　2、优质优价，为鼓励不断提高高品质砂石骨料产能和比例，必须落实、形成优质优价的市场规则和氛围，各地区在形成砂石骨料指导价格和工程造价砂石骨料价格依据等方面，应按照优质砂石骨料和普通砂石骨料两级分别对待，体现砂石骨料产品优质优价的原则。
　　3、政策鼓励，对于生产高品质骨料的企业，在采矿权审批和延续、土地、物流、资源等要素保障和企业表彰、奖励、扶持等方面给予优先和优惠政策，鼓励引导砂石生产企业转型升级，走品牌化建设之路。
　　四、怎样优化机制砂石产业规划布局？
　　随着我国对自然资源约束趋紧和环境保护日益增强，机制砂石行业显示出资源保障能力弱、产业结构不合理、绿色发展水平低、局部供求不平衡等突出问题。
　　1、按照经济社会发展需要统筹规划布局，加强供给侧结构性改革，根据地区资源禀赋条件，结合砂石产品具有不可替代性和运输半径小等特点，优化区域布局或跨区域协同保障资源供给，协调好开发与保护关系，促进砂石行业健康、有序、可持续发展。
　　2、强化规划顶层设计，规划建立大型机制砂石工厂和大型优质原料矿山基地，保障高品质机制砂石稳定供给和优质矿产资源的需求。投资建设需要统筹考虑矿产资源、市场需求、交通物流等因素，按照安全、环保、功能区等方面要求，建立合理的机制砂石供应体系。支持大型项目加快建设，尽快形成新的优质产能，保障重点工程建设。
　　3、重视资源规划与产业政策的科学衔接。以往砂石骨料原料在全国矿产资源规划中体现不够，致使近几年砂石原料矿山在环境和资源政策约束下，遭遇长时间的无差别停产、整顿、关闭，造成砂石市场供不应求，价格急剧波动，导致砂石生产企业、混凝土生产企业、基本建设项目受到严重影响，引起国家和全社会的高度关注。为应对砂石行业绿色矿山向大型化、集约化、园区化、智能化发展方向，矿产资源政策和管理方式亟待调整，强化规划执行力度，延长采矿权设置时限，扩大资源储量供给，坚定企业绿色矿山和绿色工厂投入的信心。
　　五、为什么要建立健全砂石工业标准体系，提升质量和安全管控水平？
　　1、机制砂石已成为砂石骨料的主要产品，机制砂石产业已发展成为独立工业体系，但目前机制砂石产业发展水平相对滞后，离工业化生产要求、下游产业发展需求、循环经济构建需要等都有所差距，亟需引导和规范行业发展。因此健全砂石工业标准体系，提升质量管控水平势在必行。
　　2、高水平的质量管控是砂石产业高质量发展的重要保障，砂石行业已经进入大矿时代，正处于高速发展的时期，提升产品质量是头等大事，骨料品质决定混凝土品质，混凝土品质决定建设工程质量；砂石骨料的质量控制和安全生产监管尤其重要。没有质量和安全生产的严格管控措施，砂石产业就谈不上健康发展。
　　3、2019年砂石行业颁布了《机制砂石生产企业实验室基本条件》标准，目前各企业正抓紧进行实验室建设和质量管理体系建设，这对于砂石产业发展是基本要求。应鼓励企业建立产品质量追溯体系和产品质量档案制度。推动大数据、人工智能、工业互联网等在机制砂石行业质量管控过程中的应用。
　　六、如何发挥大型砂石骨干企业的引领示范作用？
　　当前，机制砂石行业发展在诸多方面需要引领示范：一是绿色矿山建设要示范引领；二是产品质量规范提升要示范引领；三是行业的智能制造要示范引领。而这些“引领示范”必须依靠大型砂石骨干企业。
　　大型砂石骨料企业一般拥有先进的生产管理能力、经验和良好的企业形象，也具备较强的社会责任感，在行业内有能起到良好的引领示范作用。政府有关部门应在资源配置、政策支持、税收优惠等方面给予其更多的支持，同时要求其在节能降耗、安全生产、环境保护、建设和谐矿区等方面狠下功夫，承担更多的社会责任，向公众展示其良好的企业形象，才能更好地促进大型企业发挥引领示范作用。
　　建议政府综合运用政府引导、市场调节等手段，鼓励和支持有实力的大型骨干企业，通过兼并、收购、整合等方式，对现有砂石资源矿山企业进行整合重组，着力打造开采规范、生态环保、安全生产、集约高效的大型矿山企业。
　　七、为什么坚决淘汰生产技术落后砂石企业？
　　传统的砂石企业小散乱，采矿规模小、开采方法落后、存在安全隐患污染严重，难以负担植被恢复及环保投资，容易造成环境破坏等问题。对传统的砂石企业进行资源整合重组，不仅有利于政府管理，还有以下诸多好处。
　　1、推进砂石资源整合重组，有利于保护生态环境
　　小散乱砂石企业技术和管理水平低，违反资源环境法律法规，污染环境，对这部分企业依法停产整治或关闭，提高矿山开采规模及资源利用水平，有利于改善生态环境、提高安全生产条件、增强行业保障社会经济发展能力。
　　2、推进砂石资源整合重组，有利于砂石产业转型升级
　　通过市场化法治化手段实施整合重组、改造机制砂石低效产能，提升产业集中度。一是有利于打造管理先进、装备精良、质量可靠、本质安全、环境优美、品牌突出的跨区域砂石企业集团。二是大型砂石企业集团有利于开展技术、业态和商业模式创新，推进与装备、建工、水泥、混凝土、物流等企业协同发展。
　　3、推进砂石资源整合重组，有利于产业融合发展
　　通过培育大型砂石企业集团，以需求牵引和创新驱动相结合，促进机制砂石企业和下游用户紧密衔接，加快发展高品质机制砂石及特种砂石骨料产品。推动机制砂石、生态农业、生态林业、生态酒店、生态旅游为一体的生态区建设，发展一二三产业融合的机制砂石产业新业态。
　　八、如何降低或消除扩大产能后带来的风险？
　　合理布局，完善供给体系。以大中型建设项目为依托，在全国范围内进行合理布局，整合优质砂石资源，投放大型砂石资源采矿权，建设大型砂石骨料生产加工基地，必须确保重点项目砂石资源的供应，完善配套运输体系，加强运输保障，推进“公转水”“公转铁”，建设专用码头和专用铁路线，对年运输量大的机制砂石企业，应按规定建设铁路专用线。以点带面向周边辐射，实现各区域全覆盖的供应体系。对砂石矿山企业而言，应当：
　　1、开发中高端砂石产品，增强企业竞争力
　　需求侧对我国经济增长的效果已逐渐减弱，低端砂石产品供给过剩，高端砂石产品供给不足，同时缺乏多样化、个性化产品的供给，从而导致供需错位情况的出现。因此需要由需求侧向供给侧转变，增强企业的创新能力，加强对高新技术人才培养及投入力度，加快推动企业技术升级，增强企业核心竞争力，实现产品结构向高、新、尖方面提升，增强企业市场竞争力。
　　2、延伸产业链，增强企业抗风险能力
　　最大限度地利用机制砂石骨料生产过程中的石粉，以砂石骨料生产基地为中心建立粉磨站和混凝土搅拌站，同时降低运输成本。建立砂石骨料生产基地+粉磨站+混凝土搅拌站+物流运输+固废资源再利用等一体化的产业结构。以砂石骨料为中心，规划建设绿色、环保、生态建材产业园，延长产业链，增强企业抗风险能力。
　　3、强化市场预期研判，化解产能过剩风险
　　市场机制是规范企业投资的良好导向，强化市场信息的获取和分析，增强市场预期的科学性、合理性，健全企业投资决策与市场分析结合的机制，克服盲目跟风投资。把控制落后产能新增落实到生产决策和投资行为上。避免一味追求速度、规模和投资拉动，科学、合理规划产业，避免不合理投资，化解产能过剩风险。
　　九、地方政府对《指导意见》如何加强保障力度？
　　各地政府调整优化砂石开发布局，提高产品保障能力，打造绿色矿山，推动转型升级，全面推进砂石产业高质量发展。做到四个坚持：坚持保护优先，坚持严格准入，坚持转变方式，坚持改革创新；四化目标：集中化、规模化、绿色化、智能化。全面推动绿色矿山建设，重组整合、规范市场秩序，加强依法依归开采，打击非法乱采乱挖，约束行业自律。原则是：
　　1、规划先行。各地方政府要把砂石资源列入本级新一轮矿产资源总体规划重要内容，调整优化石矿开发布局，提高砂石产品保障能力。
　　2、生态优先。各地方政府要以当地生态环境承载力评价为前提，以绿色发展为统领，坚持“集中化、规模化、绿色化、智能化”为目标，提高准入门槛，科学设置矿山个数及企业规模，建设砂石绿色生态发展示范基地。
　　3、保护优先。各地方政府要将保护资源与保障发展有机统一起来，从源头抓起，全面推进砂石资源整合，推动砂石产业转型升级，规范砂石市场秩序，坚决关闭取缔规模小、污染严重、存在安全隐患等“散乱小”企业，严厉打击无证开采、破坏浪费资源严重行为，确保砂石行业有序健康发展。
　　4、政策到位。严格落实自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》要求，加快开展砂石土采矿权的“净矿”出让方式。给予合法规范的机制砂石建设用地、企业信贷、推荐人大代表、政协委员等政治荣誉、评选表彰、各级领导对口帮包（扶）、优先参与电力市场交易等综合政策激励措施并落实到位。鼓励并扶持企业做大做强形成稳定持续税源。
　　5、保障生产。对于获得国家级绿色矿山、国家级绿色工厂、国家级协会认定的机制砂石示范基地、国家级协会组织认证的绿色生产和绿色运输等绿色认证等机制砂石企业，地方政府和相关部门在环保、检查等日常监管检查给予区别对待，在符合相关国家标准规范要求的前提下，地方政府各职能部门保障机制砂石示范企业正常生产，进行差别化对待不随意停产限产。
　　十、如何发挥行业协会桥梁纽带和技术支撑作用，推进政策落实？
　　行业组织应积极宣贯《指导意见》内涵和文件精神，向政府反馈企业在执行落实过程中遇到的困难，协助政府制定相关支持政策，为企业发展提供解决思路的意见和建议。
　　1、制定政策。推进行业从无序发展到有序发展的转变，做好行业高质量发展的顶层设计和规划。为政府决策提供建议和意见，协助政府制定相关政策，为砂石行业高质量发展提高政策法规支撑。
　　2、产业布局。参与并指导全国各地的机制砂石产能规划布局工作，形成上下统一，全国一盘棋的工作局面。
　　3、编制标准规范。充分发挥协会组织和专家委员会作用，组织专家制定修订行业标准，构建行业标准体系，用标准引导和促进企业提升产品质量。
　　4、宣传引导。加强舆论引导，树立行业示范，宣传典型示范企业案例及其相关做法，积极推广新模式、新理念、新技术等，加快砂石产业转型升级。
　　5、技术支撑和管理培训。组织实施专项培训，宣贯《指导意见》文件内容。做好评估认证管理、学术交流、技术咨询服务，为行业培养懂政策、知行业、有技术的专业技术和管理人才。
　　6、激励行业创新。对行业创新企业和个人进行奖励，激励企业创新发展。
　　7、推广行业先进技术。以自然资源部先进适用技术目录为代表的先进技术，应积极推广应用，可加快行业转型升级，促进企业节能减排降耗。
　　8、加强统筹协作。积极发挥协会桥梁作用，为行业和企业发展提供尽可能的帮助。